1. Considerações gerais. O instituto da reclamação - insculpido nos arts. 102, I, l, e 105, I, f, da Constituição Federal e cujo processamento está regulado nos arts. 13 a 18 da Lei 8.038/90 - nasceu de uma construção pretoriana, com o fim de dotar os tribunais de um instrumento capaz de garantir, rápida e eficazmente, a autoridade de suas decisões contra atos de qualquer autoridade que as desrespeitasse e também preservar a sua competência eventualmente usurpada.
Tecendo considerações sobre o instituto, ADA PELEGRINI GRINOVER[1], mostra a sua evolução, destacando que, na sua fase presente, ganhou status constitucional, inserido “num quadro mais amplo de garantias processuais próprias do Estado de Direito”. A Reclamação, explica, não é recurso, seja porque não visa impugnar uma decisão, mas assegurar sua autoridade, seja porque não se faz na relação processual, mas depois de seu final. Além disso, não busca reformar, invalidar, esclarecer ou integrar uma decisão.
Não é, também, ação, porque com a reclamação não se busca a prestação de jurisdição, já obtida, mas garantir a eficácia do provimento já concedido. Por meio dela, não se vai rediscutir, sob o contraditório, as razões dos interessados. Não é, ademais, um incidente processual, pois que não há processo em curso.
Para ADA, a natureza jurídica da reclamação para garantir a autoridade da decisão do Tribunal deve ser encontrada na própria Constituição Federal, verbis: “A meu ver, a providência em questão constitui uma garantia especial que pode ser subsumida na cláusula constitucional que assegura “o direito de petição aos Poderes Públicos, em defesa de direito ou contra a ilegalidade ou abuso de poder (CF, art. 5°, inciso XXXIV, letra a). Esse entendimento está corroborado pela posição de Nelson Hungria que, como visto, ponderava, na Reclamação n° 141/52, não se tratar “de recurso, mas de simples representação, em que se pede ao STF que faça cumprir o julgado tal como nele se contém”, acrescentando cuidar-se de hipótese em que o interessado, verificando ser malguardada a decisão, representa contra esse abuso. (...) É o que ocorre claramente quando se cuida da reclamação aos tribunais, com o objetivo de assegurar a autoridade de suas decisões: não se trata de ação, uma vez que não se vai rediscutir a causa com um terceiro; não se trata de recurso, pois a relação processual já está encerrada, nem se pretende reformar a decisão, mas antes garanti-la. Cuida-se simplesmente de postular perante o próprio órgão que proferiu uma decisão o seu exato e integral cumprimento.”
Constitucionalizada em 1988, para assegurar a autoridade das decisões do STF e do STJ, bem assim para preservar as suas competências, a reclamação foi também incorporada a textos constitucionais dos Estados do Ceará, São Paulo e Goiás, dentre outros, que também a previram com os mesmos fins, ensejando a que os regimentos internos dos respectivos tribunais de justiça a inscrevessem como garantia aos cidadãos.
A Lei n° 8.038, de 28 de maio de 1990, que instituiu normas procedimentais para os processos que especifica, perante o Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal, no Capítulo II, estabeleceu as normas que regem o processamento da reclamação, nos arts. 13 a 18.
Outros tribunais pátrios, o TSE, o TST, o STM e, também, o Tribunal Regional da 5ª. Região previram, nos seus regimentos internos, a reclamação para garantia de suas decisões.
O art. 15, parágrafo único, inciso V, do Regimento Interno do Tribunal Superior Eleitoral, com a redação dada pela Resolução n° 19.305, de 25.05.95, assim dispõe: “a reclamação é cabível para preservar a competência do Tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões”. O art. 105 do Regimento Interno do Superior Tribunal Militar contém o seguinte preceito: “O Superior Tribunal Militar poderá admitir Reclamação do Ministério Público Militar ou da Defesa, a fim de preservar a integridade de sua competência ou assegurar a autoridade do seu julgado”. O art. 70, alínea d, do Regimento Interno do Tribunal Superior do Trabalho estabelece competir ao Tribunal Pleno: “processar e julgar as reclamações destinadas à preservação da competência dos órgãos do Tribunal, assim considerados aqueles mencionados no art. 61 deste Regimento, ou a garantir a autoridade de suas decisões”. O Tribunal Regional Federal da 5ª. Região, no seu Regimento Interno, dispunha, no art. 7°, IX, sobre a competência para “julgar as reclamações para garantia de suas decisões, na forma da lei”. Posteriormente, com a Emenda Regimental n° 34, sob a denominação de representação, a previsão está contida no art. 5°, V, assim “julgar representações para garantia de suas decisões”.
Assim, para os jurisdicionados do TSE, do STM, do TST, e do TRF da 5ª. Região há previsão regimental de instrumento destinado a obter a garantia da autoridade dos seus julgados.
2. A reclamação no Tribunal Regional Federal da 1ª. Região. O Regimento Interno do Tribunal Regional Federal da 1ª. Região, assim como os dos demais, não faz qualquer menção ao instituto, o que tem levado à sua rejeição como remédio processual.
A Corte Especial do TRF da 1ª. Região, julgando Agravos Regimentais na Reclamação n° 2003.01.00.009467-6/DF, decidiu no sentido da inadmissibilidade da reclamação para garantir a autoridade de decisão da própria corte. Esta orientação da Corte Especial, todavia, não pode prevalecer, porquanto não se harmoniza com o ordenamento jurídico brasileiro, conforme se vai demonstrar.
3. A Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 2.212-1/CE. O Supremo Tribunal Federal, em julgamento de Ação Direta de Inconstitucionalidade de preceito da Constituição Estadual do Estado do Ceará[2], que instituiu a reclamação para garantir a autoridade das decisões do Tribunal de Justiça e preservar a sua competência, julgou-a improcedente, concluindo no sentido de que “A adoção desse instrumento pelos Estados-membros, além de estar em sintonia com o princípio da simetria, está em consonância com o princípio da efetividade das decisões judiciais.
A partir dessa decisão da Corte Suprema, torna-se imperiosa a revisão do entendimento do Tribunal Regional Federal da 1ª. Região, e de outros tribunais, de não admitir a reclamação.
Com efeito, o Pretório Excelso, ao apreciar e decidir a mencionada Ação Direta de Inconstitucionalidade, afastou todos os alegados óbices constitucionais à adoção da reclamação pelos Tribunais Estaduais, e, também, como é de todo óbvio, pelos Tribunais Regionais Federais.
No voto da Ministra Ellen Gracie, relatora do Acórdão, encontra-se, sobre o instituto da reclamação: “Evita-se, por essa via, no caso de ofensa à autoridade de um julgado, decorrente, por exemplo, de uma interpretação que extravase os seus limites, o caminho tortuoso e demorado dos recursos previstos na legislação processual, inegavelmente inconvenientes quanto já tem a parte uma decisão definitiva, transitada em julgado. Não vejo porque não se possa, no âmbito estadual, em nome do princípio da simetria, dotar os Tribunais de Justiça desse instrumento, para garantir a autoridade de suas decisões que, não impugnadas pela via recursal, tenham ali mesmo transitado em julgado.”
No voto do Ministro CARLOS VELLOSO está o caminho para a compreensão mais perfeita da matéria: “Na reclamação não há autor e não há réu, não há pedido, não há contestação, não há, portanto, litígio. Não há falar, em conseqüência, que constitua ela processo.”
Do Ministro MARCO AURÉLIO, quando de seu voto pelo indeferimento da liminar, que adotou ao decidir o mérito da ADIn, estão lições fundamentais: “De nada adiantaria a atuação do Estado-juiz, se não houvesse um meio coercitivo para tornarem-se eficazes os respectivos atos e, acima de tudo, para garantir a autoridade de suas decisões. (...) Qual seria o meio para buscar-se a efetividade de uma sentença mandamental? Seria o processo de execução? A propositura, em si, de uma ação visando à execução forçada? Não. É a comunicação ao órgão prolator da sentença mandamental do descumprimento desta, para vir-se, coercitivamente, a tornar eficaz o que nela se contém. Mais do que isso: observo que, nesse campo, cabe a simetria. Como ressaltado pelos Colegas, a reclamação teve origem em uma construção jurisprudencial. Foi constitucionalizada pelo Constituinte de 1988. Notamos que existe, na Carta de 88, a previsão quanto ao Supremo Tribunal Federal, e estendeu-se ao Superior Tribunal de Justiça – porque se retirou daqui uma fatia da competência até então existente, e passou o Superior Tribunal de Justiça a ficar encarregado da preservação da intangibilidade da legislação federal – o valioso remédio jurídico. Ora, será que, em face do instituto da simetria, não teríamos base para entender que os Estados-membros, via Constituição, e diria mais, mediante até mesmo legislação ordinária, podem estabelecer a reclamação? Penso que sim. E volto à premissa de meu voto, que está na respeitabilidade, na imperatividade da decisão – certa ou errada – emanada do poder competente, que é o Poder Judiciário.”
Do voto do Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE exsurge um novo e fundamental argumento que legitima a reclamação não só para os tribunais estaduais, mas também para os tribunais regionais federais: “Não obstante, já mais de uma vez, sustentei que os tribunais têm poderes implícitos, necessários ao exercício de seus poderes explícitos. Um deles é o poder cautelar. Foi com base nesta percepção que o Supremo construiu a medida liminar em ação direta de inconstitucionalidade, antes de sua consagração no texto constitucional, e veio a construir, já sob a vigência da atual Constituição, a medida cautelar na ação declaratória de constitucionalidade. Outra manifestação de poder implícito dos tribunais é o poder de dar efetividade às próprias decisões e o de defender a própria competência, a partir do qual o Supremo criou, para si mesmo, o instituto da reclamação.”
A análise do conteúdo do mencionado Acórdão revela que, ao julgar improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, e considerar constitucional a reclamação instituída por Estado-membro, o Pretório Excelso afirmou que: a) a reclamação “situa-se no âmbito do direito constitucional de petição previsto no artigo 5°, inciso XXXIV da Constituição Federal”, consagrando-a como um direito de qualquer legitimado perante qualquer tribunal pátrio, sem exceção, porque o direito constitucional de petição não pode ficar restrito aos tribunais estaduais e nacionais; b) o instituto da reclamação “está em consonância com o princípio da efetividade das decisões judiciais”, deitando raízes para que o instituto seja compreendido em sua integridade como importante instrumento de defesa das garantias constitucionais relativas ao processo, e incorporado por todos os Tribunais brasileiros.
4. O efeito vinculante dos fundamentos determinantes da Ação Direta de Inconstitucionalidade. Ora, por se tratar de decisão prolatada pelo STF em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade, “a eficácia da decisão do Tribunal transcende o caso singular, de modo que os princípios dimanados sobre a interpretação da Constituição devem ser observados por todos os Tribunais e autoridades nos casos futuros” (decisão do Ministro Gilmar Mendes na RCL 2126, DJ de 19.08.02), e que “o alcance do efeito vinculante não pode estar limitado à sua parte dispositiva, devendo, também, considerar os chamados ‘fundamentos determinantes’”.(min. Gilmar Mendes, voto na RCL 1.987/DF, DJ de 21.05.2004).
Lições sobre os limites objetivos do efeito vinculante encontram-se na obra Controle Concentrado de Constitucionalidade, do Ministro GILMAR FERREIRA MENDES, Ed. Saraiva, 2001, nas páginas 338/341.
Essas lições, no sentido de que o efeito vinculante alcança também os fundamentos determinantes da decisão, ou, pelo menos, a norma decisória concreta, foram acolhidas pelo Supremo Tribunal Federal, recentemente, como se vê do Acórdão prolatado na RCL 1.987/DF:“Hipótese a justificar a transcendência sobre a parte dispositiva dos motivos que embasaram a decisão e dos princípios por ela consagrados, uma vez que os fundamentos resultantes da interpretação da Constituição devem ser observados por todos os tribunais e autoridades, contexto que contribui para a preservação e desenvolvimento da ordem constitucional.” (RCL 1.987/DF DJ de 21.05.2004).
Mais recentemente, o Ministro CELSO DE MELLO, em decisão monocrática prolatada na Reclamação n° 2986, decidiu no sentido de reconhecer o efeito vinculante dos fundamentos determinantes de ADIN.
De conseqüência, é forçoso concluir que os motivos invocados pela Corte Especial do T.R.F. da 1ª. Região, para negar seguimento à reclamação (AgRg na RCL 2003.01.00.009467-6/DF), não se harmonizam com a decisão do Supremo Tribunal Federal, proferida na Ação Direta de Inconstitucionalidade n° 2.212-1/CE, que tem efeito vinculante também quanto aos seus fundamentos determinantes. Senão, vejamos.
A reclamação - porque não é ação, nem recurso, nem incidente processual - não se insere na competência constitucional da União, daí porque sua criação pode ser feita por lei, inclusive estadual, regimentalmente, e até mesmo por construção jurisprudencial, a partir da interpretação das normas constitucionais e legais em vigor no país. Conquanto a Carta Magna a tenha criado para os dois tribunais nacionais, não vedou que os estados-membros igualmente a incorporassem ao direito local. É o que decidiu o STF na ADIN 2.212-1/CE. Assim, afastados estão os fundamentos expendidos para rechaçar o conhecimento da reclamação no TRF.
Por outro lado, dentre os fundamentos determinantes do reconhecimento da constitucionalidade da reclamação por Tribunal Estadual, contidos na ementa e nos votos dos Senhores Ministros, estão: a) sua inclusão como direito constitucional de petição, previsto no art. 5°, XXXIV, a, da CF; b) o respeito ao princípio da efetividade das decisões judiciais; e c) o respeito ao princípio dos poderes implícitos dos tribunais, todos aplicáveis também aos Tribunais Regionais Federais.
Estes fundamentos determinantes impõem o conhecimento da reclamação por todos os tribunais regionais federais.
O direito constitucional de petição, ensina ALEXANDRE DE MORAES[3], tem como finalidade “dar notícia do fato ilegal ou abusivo ao Poder Público, para que providencie as medidas adequadas”. É inequívoco que a reclamação é um direito constitucional de petição. Não pode deixar de ser processada também nos tribunais regionais federais.
O princípio da efetividade das decisões judiciais obriga o conhecimento da reclamação, porquanto não pode o cidadão que tem, a seu favor, uma decisão judicial com trânsito em julgado, ficar a mercê da boa vontade do destinatário da ordem judicial. Insuficiente que tenha ele apenas o direito de oferecer representação para apuração da possível prática de delito de desobediência, a qual, como é cediço, não tem o condão de, por si só, fazer efetiva a decisão desobedecida.
Como se defenderá do abuso, se o próprio órgão do qual emanou a ordem se queda inerte diante do seu desrespeito?
Pela teoria dos poderes implícitos, quando a um órgão ou ente é deferida a competência para determinado ato, outorga-se-lhe, igual e simultaneamente, todos os meios necessários ao exercício das atividades a que corresponde tal competência, dentre eles, os poderes necessários à irradiação no mundo fático do ato ou da decisão que prolatar em razão daquela competência.
Assim, o Tribunal que tem competência para decidir, têm, igualmente, a competência para fazer prevalecer a sua decisão, através da reclamação.
Negar, pois, o processamento da reclamação será desrespeitar os fundamentos determinantes da decisão proferida pelo STF na ADI 2.212-1/CE.
5. A aplicação, por analogia, dos arts. 13 a 18 da Lei n° 8.038/90 a todos os tribunais. Examinando o alcance das normas dos arts. 13 a 18 da Lei 8.038/90, pode se concluir que é imperativo interpretá-las aplicando-se a todos os tribunais pátrios, por analogia. Em outras palavras, mesmo destinado apenas ao STJ e ao STF, referido diploma legal deve ser aplicado, por analogia, a todos os tribunais brasileiros.
O SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA, em inúmeros julgados, vem decidindo, de modo uniforme e reiterado, que o art. 39 do citado diploma legal aplica-se, por analogia, a todos os tribunais brasileiros. (AROMS 9395/BA, DJ 14.12.98 – rel. min. Sálvio de Figueiredo Teixeira; AgrInstr 556.508/TO – DJ 26.11.2004, rel. min. Luiz Fux; RESP 575938 / SC- DJ de DJ 16.08.2004 p. 143, rel. min. Luiz Fux; RMS 11647 / SP – DJ 24.06.2002 p. 228 – rel. min. Franciulli Neto). Essas decisões são uniformes e constituem pensamento pacificado na Corte Superior, inspiradas que foram no princípio da colegiabilidade das decisões dos tribunais. O preceito do art. 39 destinava-se exclusivamente ao STF e ao STJ, mas este, ao interpretá-lo, decidiu que se aplica a todos os tribunais.
Não há porque não se aplicar a todos os tribunais, também por analogia, as normas que tratam da reclamação, com base na teoria dos poderes implícitos, no princípio da efetividade das decisões judiciais – já examinados linhas atrás -, e na interpretação sistemática, com fundamento na equidade e na isonomia.
A interpretação sistemática das normas constitucionais e legais que tratam da reclamação impõe a sua aplicabilidade a todos os tribunais pátrios.
O princípio da isonomia, também chamado de igualdade perante a lei, ou de igualdade formal, inserto no art. 5°, caput, I, na lição de PONTES DE MIRANDA, “dirige-se a todos os poderes do Estado. É imperativo para a legislatura, para administração e para a Justiça.”[4]
Dele decorre, portanto, a ordem para o legislador tratar os indivíduos de modo igualitário, como bem distingue PINTO FERREIRA: “Tal princípio deve ser apreciado com uma dupla perspectiva: igualdade na lei e igualdade perante a lei, esta pressupondo a lei elaborada.”[5] A lei deve dar tratamento isonômico aos iguais.
Conquanto aos jurisdicionados do STF, do STJ, do TSE, TST, STM e dos Tribunais Estaduais seja assegurado o direito de propor reclamação para garantia da autoridade das decisões desses Tribunais, aos jurisdicionados dos Tribunais Regionais Federais deve ser disponibilizado o mesmo remédio processual.
A equidade, ensina ESPÍNOLA FILHO, “é um expediente técnico, de atender na aplicação das fontes do direito, isto é, no ajustamento da norma ao caso apresentado. De fato, a equidade, tanto na doutrina, como nos sistemas legislativos modernos, não passa de uma propriedade, ou qualidade, que a lei tem, de se adaptar às circunstâncias do caso concreto, segundo estes critérios: (1°) as coisas e relações iguais devem ser tratadas de modo igual, e as coisas e relações desiguais ou diferentes, devem ser tratadas de modo desigual, diferente;”[6]
É óbvio que não há diferenças entre as decisões proferidas pelos Tribunais Superiores, STF, STJ, TSE, STM e TST, e pelos Tribunais Estaduais, e aquelas proferidas pelos Tribunais Regionais Federais, de modo a que a lei só permitisse o manejo da reclamação para garantir a autoridade apenas das decisões emanadas daqueles sodalícios, vedando o mesmo direito para as dos Tribunais Federais.
Todas as decisões de todos os Tribunais são iguais, no que diz respeito a constituírem comandos emanados do Poder Judiciário, e que devem ser respeitados por todos, especialmente pelas partes interessadas.
Se o STF, o STJ, os demais tribunais superiores e os Tribunais de Justiça dos estados-membros podem receber e processar reclamação para garantia da autoridade de suas decisões, por que os Tribunais Regionais Federais não poderiam?
A inexistência de previsão nos regimentos internos do TRFs, por isso, não pode obstar o conhecimento do remédio da reclamação, pela incidência da teoria dos poderes implícitos, do princípio da efetividade das decisões judiciais, da simetria com o centro, e da interpretação sistemática do ordenamento jurídico brasileiro, com atenção à equidade, à isonomia e à analogia.
O SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA, acolhendo parcialmente as idéias defendidas neste artigo, que integrou petição de recurso especial que elaborei e subscrevi, decidiu que: “1. A Constituição Federal de 1988 deu estatura constitucional à Reclamação, prevendo-a, expressamente, entre as competências do STF e do STJ (arts. 102, I, "l", e 105, I, "f"). A matéria está hoje disciplinada pela Lei 8.038/1990, como instrumento processual próprio dos Tribunais Superiores. 2. O princípio da efetividade das decisões judiciais autoriza a utilização da Reclamação no âmbito dos Tribunais Estaduais e Regionais Federais para garantir a autoridade de suas decisões ou preservar sua competência diante de atos de juízes a eles vinculados. 3. A Reclamação dispensa previsão expressa em lei, por se inserir na esfera dos poderes implícitos dos Tribunais, que devem zelar pela preservação da autoridade de suas decisões, sob pena de desmoralização e ruína do ordenamento. 4. Mais do que direito, é obrigação do juiz, no intuito de assegurar a plena eficácia de suas decisões, fazer uso de todos os meios disponíveis, desde que não proibidos pelo legislador, incompatíveis com os princípios reitores do Estado de Direito Democrático e do direito processual moderno, ou ofensivos à dignidade da justiça. Logo, em vez de contrariar o sistema processual e judicial brasileiro, a Reclamação é conseqüência natural da aspiração de segurança e efetividade da prestação jurisdicional. 5. Incabível Reclamação no âmbito dos Tribunais Estaduais e Regionais Federais para preservação de suas competências em face de outras esferas do Poder Judiciário, devendo eventual conflito ser solucionado pelos Tribunais Superiores, nos termos do art. 102, I, "o", e do art. 105, I, "d", ambos da CF.” (REsp 863.055/GO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 27/02/2008, DJe 18/09/2009).
Espera-se, agora, que os Tribunais Regionais Federais acompanhem o que decidido pelo Tribunal da Cidadania.
[1] “A reclamação para garantia da autoridade das decisões dos Tribunais”, in Revista Consulex, ano VI, n° 127, pág. 39/42.
[2] ADIn 2.212-1/CE
[3] Constituição do Brasil Interpretada, 1ª. Ed., Atlas, S.Paulo, 2002, pág. 289.
[4] MIRANDA, Pontes de. Comentários à Constituição de 1946. Rio de Janeiro: Henrique Cahen, 1947, v. 1, p. 165.
[5] FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição brasileira. São Paulo: Saraiva, 1989, v. 1, p. 62.
[6] Código de Processo penal brasileiro anotado. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1943, v. 1, p. 184.
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